Durante décadas hemos construido buena parte de nuestro modelo de protección social alrededor de una idea que parecía sencilla y perfectamente asumible: una sanidad pública, universal y sostenida fundamentalmente a través de las aportaciones de los trabajadores, con una extensión de esa protección a sus familias. Era un modelo concebido para una sociedad muy diferente de la actual, con estructuras familiares distintas y con una realidad laboral en la que, además, era habitual que la mujer no participara en el mercado de trabajo, aunque eso no significara, ni mucho menos, que no trabajara. Trabajaba en casa, sostenía la familia y realizaba una función económica y social que durante demasiado tiempo no se contabilizó como trabajo. Aquel modelo respondía a una determinada estructura social y podía funcionar razonablemente bien dentro de sus coordenadas. El problema aparece cuando mantenemos intactos los principios de funcionamiento de aquel sistema mientras la sociedad que tiene que sostenerlo ha cambiado radicalmente. Seguimos utilizando el mismo lema —sanidad pública y universal—, pero hablamos mucho menos de la otra parte de la ecuación: quién aporta, cuánto aporta, quién utiliza los recursos y, sobre todo, cómo garantizamos que el sistema pueda mantenerse en el tiempo.

El debate debería ser mucho más serio que el enfrentamiento entre quienes defienden la sanidad pública y quienes supuestamente quieren acabar con ella. Defender una sanidad pública no obliga a negar que existen problemas de financiación, de sostenibilidad y de utilización de los recursos. Del mismo modo, hablar de personas que reciben servicios públicos sin haber realizado cotizaciones directas no significa que todas ellas sean personas que no contribuyen económicamente a la sociedad: existen impuestos indirectos, consumo y otras formas de aportación. Pero tampoco podemos negar que existen situaciones en las que determinadas personas utilizan servicios sanitarios, sociales o farmacéuticos sin que exista una aportación directa equivalente al sistema mediante cotizaciones. Y hay una realidad todavía más incómoda: la economía sumergida. Personas que trabajan sin estar reguladas, empleos que no generan cotizaciones y actividades económicas que no producen el retorno fiscal y contributivo que deberían producir. Aquí, además, sería un error cargar toda la responsabilidad sobre quien trabaja en esa situación. También existe una responsabilidad evidente de quien contrata, de quien se beneficia de esa mano de obra y de quien encuentra en la irregularidad una manera de reducir costes. El problema, por tanto, no es la existencia de una sanidad pública y universal; el verdadero problema es cómo hacemos compatible esa universalidad con un sistema sostenible, responsable y capaz de distinguir entre solidaridad, necesidad, contribución y abuso.

Algo parecido sucede cuando entramos en el terreno de las fronteras y de la defensa del territorio. España tiene un marco constitucional y jurídico que determina las funciones de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y no podemos convertir cualquier entrada irregular en una cuestión militar ni atribuir automáticamente al Ejército una capacidad de actuación autónoma que el ordenamiento no le concede. Pero precisamente por eso deberíamos ser capaces de mantener un debate mucho más profundo sobre qué ocurre cuando una situación deja de ser exclusivamente un problema migratorio, administrativo o de seguridad y adquiere una dimensión relacionada con la integridad territorial o la soberanía del Estado. La defensa del territorio nacional no es una cuestión menor y tampoco puede resolverse únicamente mediante consignas. Hay que determinar quién tiene que intervenir, en qué momento, bajo qué autoridad, con qué medios y dentro de qué límites. Y, sobre todo, hay que establecer una respuesta proporcional a la naturaleza real de la amenaza. Un Estado democrático no puede responder a una situación extraordinaria saltándose la legalidad, pero tampoco debería construir un marco jurídico tan rígido que termine convirtiendo la legalidad en una excusa para la inacción.

En este punto aparece inevitablemente la Constitución. La Constitución española nació después de una dictadura y con una preocupación absolutamente legítima: impedir que el poder pudiera volver a ejercerse sin controles democráticos. Aquella precaución era necesaria. El problema es que toda Constitución nace en un momento histórico concreto y trata de responder a los problemas y temores de ese momento. En 1978 no era posible prever todas las circunstancias políticas, económicas, sociales, tecnológicas y geopolíticas que aparecerían casi cincuenta años después. Y quizá una de nuestras dificultades actuales consista precisamente en que hemos convertido determinadas cautelas necesarias en estructuras extraordinariamente difíciles de modificar. Nos hemos acostumbrado a pensar que cambiar una ley, reformar una norma o revisar una competencia es prácticamente una misión imposible. Sin embargo, las leyes no son elementos naturales e inmutables: las hacen las personas, las aprueban las instituciones y pueden modificarse cuando existe voluntad política para hacerlo. Incluso las normas de mayor rango tienen procedimientos de reforma. Lo que falta muchas veces no es la posibilidad jurídica de cambiar las cosas, sino la capacidad política de ponerse de acuerdo para cambiarlas.

Y ahí aparece uno de los grandes problemas de nuestro sistema: el bloqueo. Tenemos parlamentos, gobiernos, mayorías, minorías, mecanismos de control, tribunales, comunidades autónomas, ayuntamientos y todo un entramado institucional destinado, en teoría, a garantizar el equilibrio de poderes. Sin embargo, ese mismo entramado puede convertirse en un laberinto cuando cada decisión queda condicionada por alianzas parlamentarias, intereses territoriales, equilibrios partidistas o intereses particulares. El resultado es que problemas que todo el mundo reconoce terminan enquistados durante años. Todos sabemos que determinadas leyes necesitan ser modificadas, que determinadas estructuras administrativas se duplican, que determinadas políticas necesitan ser revisadas y que determinadas cuestiones sociales generan una sensación de injusticia o ineficacia. Pero entre unos y otros, entre equilibrios y contrapesos, entre alianzas y vetos, el país termina bloqueado. Y mientras tanto, cada vez que buscamos una explicación, aparece un nivel diferente de responsabilidad: si no es la Constitución, es la Unión Europea; si no es Bruselas, son las directivas comunitarias; si no son las directivas, son los compromisos de la OTAN; si no son estos, aparecen las recomendaciones de la OCDE o cualquier otro organismo internacional. Evidentemente, pertenecer a organizaciones internacionales implica asumir compromisos. Pero una cosa es compartir soberanía y otra muy distinta es transmitir permanentemente la sensación de que un país carece de capacidad para decidir sobre su propio modelo político, económico o social. La autonomía de decisión también forma parte de la identidad de un Estado.

A todo ello debemos añadir el problema de la estructura territorial y administrativa que hemos construido. España se ha convertido en una especie de reino de taifas administrativo en el que proliferan organismos, direcciones generales, departamentos, agencias, delegaciones y estructuras de gestión que, en ocasiones, persiguen objetivos similares desde diferentes niveles territoriales. La descentralización puede tener enormes ventajas y no tiene sentido defender un Estado eficaz negando las ventajas de la proximidad administrativa. El problema aparece cuando descentralizar significa duplicar, cuando repartir competencias significa multiplicar procedimientos y cuando crear una nueva estructura se convierte en la respuesta habitual ante cualquier problema. Cada nueva administración necesita presupuesto, personal, órganos de dirección, procedimientos, sistemas de control y estructuras propias. Y cuando las competencias no están perfectamente delimitadas, aparece la situación más peligrosa de todas: nadie sabe exactamente quién es responsable de qué. El ciudadano se encuentra entonces ante una administración enorme, pero no necesariamente ante una administración eficaz. Hay muchas puertas, muchos responsables y muchos procedimientos, pero cuando llega el momento de resolver un problema concreto, el balón vuelve a pasar de un despacho a otro.

La mejor manera de explicar esta situación quizá sea recurrir al fútbol. Un equipo tiene once jugadores porque necesita once posiciones, once responsabilidades y una estructura que permita que el balón circule. En determinadas circunstancias puede incluso ganar un partido con diez jugadores o con nueve. Lo que resulta imposible es pretender jugar un partido colocando cuarenta jugadores alrededor del balón. Sobre el papel podríamos justificar la presencia de cada uno: uno controla, otro supervisa, otro coordina, otro fiscaliza, otro asesora, otro autoriza, otro ejecuta y otro revisa al que ejecuta. Todos tienen una función y todos pueden explicar por qué están ahí. Pero cuando hay cuarenta jugadores alrededor del balón, el balón deja de circular. No hay espacios, no hay claridad, no hay fluidez y resulta casi imposible saber quién tiene que tomar la decisión. El juego se convierte en un centrocampismo extremo en el que todos se pasan la pelota, pero nadie avanza. O, si queremos llevar todavía más lejos la metáfora, acabamos jugando al balonmano: movemos el balón constantemente de un lado a otro, de una administración a otra, de un organismo a otro, de una competencia a otra, pero el balón nunca termina llegando a ninguna parte.

El problema, por tanto, quizá no sea que nos falten recursos, instituciones o personas con capacidad para actuar. Tal vez el problema sea que hemos colocado demasiadas personas y demasiadas estructuras alrededor de cada problema. Hemos confundido en demasiadas ocasiones la garantía con la acumulación de controles, la descentralización con la duplicidad, la protección con la burocracia y el equilibrio con la incapacidad para decidir. Y cada vez que aparece una dificultad, nuestra primera reacción parece ser añadir otra capa: una nueva comisión, un nuevo organismo, una nueva dirección, un nuevo protocolo, una nueva norma. Rara vez nos preguntamos qué estructura podríamos eliminar, qué competencia podríamos simplificar o qué procedimiento podríamos hacer desaparecer. Porque eliminar estructuras significa también eliminar parcelas de poder, y eso resulta mucho más difícil políticamente que crearlas.

No necesitamos necesariamente menos Estado. Necesitamos un Estado capaz de funcionar. Necesitamos una sanidad pública que pueda seguir siendo universal, pero cuya sostenibilidad económica no sea un asunto secundario; necesitamos una política migratoria que combine humanidad, legalidad, integración y responsabilidad; necesitamos unas fronteras cuya gestión tenga claramente definidos sus responsables y sus protocolos de actuación; necesitamos unas Fuerzas Armadas sometidas al poder democrático, pero dentro de un marco que permita responder con claridad a las amenazas que legalmente les corresponda afrontar; necesitamos una Constitución que siga protegiendo los derechos y libertades conquistados, pero también una cultura política capaz de reformar aquello que haya dejado de funcionar; y necesitamos una administración en la que el ciudadano pueda saber quién decide, quién ejecuta y quién responde cuando las cosas no funcionan.

Porque el problema no es tener muchos jugadores. El problema es no saber dónde tiene que colocarse cada uno. Un equipo puede ser grande, complejo y perfectamente organizado, pero si todos corren detrás del balón al mismo tiempo, el resultado será el caos. Un país funciona de una manera muy parecida. La solidaridad necesita financiación; la libertad necesita responsabilidad; la descentralización necesita coordinación; la seguridad necesita autoridad sometida a la ley; y la democracia necesita instituciones capaces no solo de debatir, sino también de decidir y de asumir las consecuencias de sus decisiones.

Quizá el debate que deberíamos abrir no sea el de cuánto Estado queremos, sino qué Estado queremos y para qué queremos cada una de sus estructuras. Qué competencias deben permanecer, cuáles deben redistribuirse y cuáles han dejado de tener sentido. Qué servicios queremos garantizar y cómo vamos a financiarlos. Qué derechos queremos preservar y qué obligaciones deben acompañarlos. Qué decisiones corresponden al Estado, cuáles a las comunidades autónomas y cuáles a los municipios. Y, sobre todo, quién debe responder cuando una decisión no funciona.

Porque un país no puede vivir permanentemente en un partido en el que todos están alrededor del balón y nadie consigue chutar a portería. La eficacia de un sistema no se mide por el número de personas que participan en él, ni por la cantidad de organismos que somos capaces de crear, ni por el volumen de normas que somos capaces de aprobar. Se mide por su capacidad para resolver los problemas de los ciudadanos, proteger aquello que debe ser protegido y tomar decisiones cuando hay que tomarlas.

Hemos construido un campo lleno de jugadores. Ahora quizá haya llegado el momento de despejarlo, devolver a cada uno su posición y conseguir que el balón vuelva a avanzar.